Partiamo dalla fonte primaria degli standard. L’art. 7 del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, stabilisce i limiti inderogabili di densità edilizia. Per le Zone A (agglomerati urbani di carattere storico, artistico o di pregio), la norma è laconicamente chiara:

1. Per le operazioni di risanamento conservativo, non si possono superare le densità preesistenti.
2. Per le eventuali nuove costruzioni ammesse, la densità fondiaria non deve superare il 50% della densità media della zona e, in nessun caso, i 5 mc/mq.

Quindi, se il nostro edificio esistente supera già i 5 mc/mq (perché costruito in un epoca antecedente al 1968), esso è “cristallizzato” nella sua volumetria legittima preesistente. Ogni mc aggiunto aggraverebbe una violazione dello standard, anche se l’edificio originale è legittimo (magari perché ante ’67 quindi prima che venisse introdotto il DM 1444).

Anche nelle altre zone omogenee esistono limiti, ma appaiono meno rigidi rispetto alla zona A. Nella zona B vengono indicati degli indici di cubatura massima, ma viene data facoltà allo strumento urbanistico di poter imporre valori differenti. I comuni, difatti, nella fase di pianificazione possono avere un certo margine operativo per incrementare le cubature edificate, purché tale scelta faccia parte di un più ampio progetto urbanistico in cui sono valutati e compensati anche i requisiti igienico-sanitari e soprattutto degli standard urbanistici. Attenzione tuttavia al fatto che se l’intervento è di demoricostruzione, il DM prescrive invece dei precisi limiti alle cubature ricostruibili, variabili in funzione della dimensione del comune (per Roma, il limite è 7 mc/mq cioè non molto più alto di quello prescritto per la zona A, tanto per dire).

Nella zona C non ci sono proprio valori di cubature edificabili: tutto è direttamente demandato allo strumento urbanistico, anche se le dimensioni dei fabbricati, come dice lo stesso DM, sono comunque vincolate dai parametri imposti dagli altri articoli che stabiliscono gli standard urbanistici, nonché distanze ed altezze massime. E’ naturale difatti pensare che nell’edificare in un grande lotto urbano (le zone C sono quelle in cui si prevede la nuova espansione urbanistica), all’interno di esso si debba trovare sia lo spazio per gli edifici, ma anche quello per gli standard urbanistici, sicché non è comunque materialmente possibile edificare edifici di cubatura illimitata. è una specie di vincolo automatico di natura geometrica.

Dunque la zona A è quella in cui la progettazione assume la maggiore limitazione, in quanto il parametro della cubatura è impresso direttamente dal DM e non può essere neanche modificato dallo strumento urbanistico. In conclusione, operare mediante demolizione e ricostruzione di un edificio che già supera la densità massima ammessa, o che la supererà con gli incentivi volumetrici, diventa un intervento potenzialmente in contrasto con la norma programmatoria fondamentale.

Se a questo punto la situazione dovesse apparire tragica, sappiate che l’art. 2-bis, comma 1 del D.P.R. 380/2001 appare consentire una espressa deroga alle norme sopra descritte. Questa norma difatti permette alle Regioni di prevedere disposizioni derogatorie al D.M. 1444/68, citato in senso generale, dunque deve ritenersi valido anche nelle zone A. Tuttavia, lo stesso comma pone una condizione molto chiara: le deroghe possono essere dettate “nell’ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali“.

Questo significa che la deroga alla densità in Zona A non opera quasi mai per intervento diretto (il singolo Permesso di Costruire), ma richiede un piano attuativo, un accordo di programma o una variante urbanistica generale che ridefinisca l’assetto della zona. In più, attenzione, il tutto deve essere svolto in attuazione di una norma regionale che espressamente consenta tale approccio.

Tale visione sembra confermata ulteriormente dall’art. 2-bis, comma 1-ter del D.P.R. 380/2001 (introdotto dallo Sblocca Cantieri e modificato dal Semplificazioni). La norma recita che: “Nelle zone omogenee A […] gli interventi di demolizione e ricostruzione sono consentiti esclusivamente nell’ambito dei piani urbanistici di recupero e di riqualificazione particolareggiati, di competenza comunale fatti salvi le previsioni degli strumenti di pianificazione territoriale, paesaggistica e urbanistica vigenti e i pareri degli enti preposti alla tutela“. Ma di questo ne parleremo meglio dopo. Concludiamo questa prima parte indicando che il limite dei 5 mc/mq è teoricamente superabile ma solo nell’ambito di interventi oggetto di pianificazione urbanistica sovraordinata, quindi escludendo l’intervento diretto (permesso di costruire, se non rilasciato nell’ambito di un piano di recupero o di un accordo di programma). Rimane a mio avviso sempre ferma la possibilità di eseguire demolizioni e ricostruzioni a parità di cubatura (che già eccede il limite), dunque interventi che prevedano variazioni di sagoma ma senza ampliamenti di volume rispetto alla preesistenza legittima: a Roma diremmo interventi a parità di Vft.

La norma sopra citata va letta in combinato disposto con l’art. 3 comma 1 lett. d) dello stesso DPR 380/01 che nell’ultimo suo periodo così recita: “fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria“

Proprio l’inciso iniziale dell’art. 3 lett. d) (“fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici“) è la chiave di volta: in Zona A la demoricostruzione a parità di Vft ma con modifica di sagoma resta qualificabile come ristrutturazione edilizia solo se è lo strumento urbanistico comunale (o la legge regionale) ad ammetterla espressamente nei propri tessuti; altrimenti, la modifica di sagoma fa fare il salto all’intervento verso la nuova costruzione, facendo scattare la tagliola dei 5 mc/mq del D.M. 1444/68.

E’ giusto il caso di notare che finora abbiamo parlato di cubatura, calcolata come prodotto di superficie lorda per altezza lorda (salvo diversa definizione dello strumento urbanistico): se stiamo operando su un edificio con altezze interne nette elevate, suscettibili di frazionamento con solai orizzontali, potrebbe potersi operare un incremento delle superfici lorde, ma sempre se e solo se l’operazione è espressamente ammessa, o almeno non vietata, dallo strumento urbanistico. Attenzione perché Roma è piena di trappole in questo senso.

il secondo tema: la SCIA non applicabile per demoricostruzioni con variazione della sagoma

L’attuale versione del dpr 380 offre tuttavia altri elementi di attenzione riguardo agli interventi di demoricostruzione, sempre in zona A. Mi riferisco all’articolo 23-bis comma 4 che in modo forse troppo brutale semplicemente vieta di poter applicare la SCIA per detti tipi di intervento in zona A, a meno che il comune non abbia adottato una specifica delibera dove espressamente ne disciplina l’uso in queste zone, emanata entro il 2014 (Roma non lo ha fatto, facendo così scattare la disapplicazione della SCIA in tutta la zona A). La disposizione dell’articolo citato è netta e chiara, ed anche generica, nel senso che può ritenersi applicata anche alle demoricostruzioni parziali, cioè di porzioni modeste dell’edificio, purché vi sia modifica della sagoma (cioè anche in riduzione). Ciò offre una interpretazione stringente anche in quei casi in cui occorre sanare difformità risalenti alla originaria edificazione. È difatti desumibile che dovendo sanare difformità di sagoma anche modeste in zona A e che possono rientrare nella definizione di demolizione e ricostruzione si debba ricorrere al permesso in sanatoria invece della scia, permesso che, tuttavia, lo stesso può trovare applicazione anche nell’alveo operativo dell’articolo 36-bis finché si rimane all’interno della variazione essenziale o della parziale difformità.
Si presti tuttavia attenzione al fatto che l’art 23-bis non opera sul piano della definizione dell’intervento inteso Come riconducibilità a ristrutturazione piuttosto che nuova costruzione, ma fornisce una disposizione prettamente procedurale.
tale principio naturalmente si applica anche nell’ambito degli interventi rigenerativi, a meno che la norma regionale non abbia forzato all’impiego di una specifica procedura autorizzativa (non nel Lazio, dove la L.R. 7/2017 per i titoli edilizi rimanda al testo unico dell’edilizia).

Attenzione anche a questa disposizione quando si opera in accertamento di conformità su edifici che, da progetto originario di costruzione, hanno subito delle trasformazioni che possono classificarsi come di demolizione e ricostruzione, anche se nei fatti vi è stata solo una edificazione magari radicalmente diversa dall’originale. Se una difformità importante di sagoma non si può collocare nell’art. 34-bis ma sembra invece rientrare nell’alveo delle opere che avrebbero necessitato una SCIA, in zona A questa potrebbe fare il salto e diventare implicitamente PdC (anche, eventualmente, ai sensi dell’art. 36-bis).

Personalmente, non ho mai compreso la reale utilità di questa disposizione, che crea solo disorientamento e che soprattutto va controcorrente rispetto alle disposizioni che vanno nel senso della semplificazione. Vi sono state proposte di legge in passato che prevedevano di cancellare questo passaggio normativo, ma non sono mai arrivate in Parlamento per la votazione. L’art. 23-bis fu introdotto nel DPR 380/01 dal DL 69/2013, ovvero lo stesso che ha introdotto anche l’art. 2-bis.

Ad ogni modo, se si opera su un edificio che è stato fin dall’origine costruito con una sagoma diversa dal progetto (è un caso tipico) e se ne ricorrono i presupposti, a mio parere può ritenersi prevalente, ad oggi, la disposizione dell’art. 34-ter comma 1 che consente di sanare difformità risalenti alla costruzione con “semplice” SCIA (ricorrendo gli specifici presupposti di legge): a mio modesto parere tale disposizione trova applicazione anche nelle zone omogenee di tipo A in quanto non espressamente escluse dalla norma.

il terzo tema: l’obbligo di pianificazione attuativa

La Legge 1150/42 all’art. 41-quinquies dispone l’obbligo di dotarsi di un piano particolareggiato per poter “realizzare” edifici che superino l’indice di edificabilità di 3 mc/mq e/o che superino l’altezza di 25 metri. Questo articolo è stato introdotto dalla L. 765/67 ed è rimasto in vigore identico in tutti questi anni, fino ad oggi. Vale per tutte le zone omogenee, in quanto non ci sono clausole di disapplicazione di questa regola.
In sostanza, per detta disposizione, ogni costruzione o creazione di nuova volumetria, dunque presumendo anche in presenza di un volume già esistente da demolire e ricostruire, deve essere realizzata all’interno di uno strumento attuativo che scenda nel dettaglio delle regole urbanistiche e volumetriche dell’assetto del territorio da trasformare. La norma appare chiaramente finalizzata ad obbligare i comuni a pianificare l’espansione urbanistica mediante strumenti di dettaglio, dove vengano individuati i volumi da edificare, le altezze massime, le distanze e le dimensioni dei servizi pubblici: in questo modo, in effetti, la pianificazione urbanistica diventa molto semplice perché non ci si può sbagliare. Lo strumento attuativo mi dà una sagoma (impronta a terra, altezza massima, eventuali inclinate) all’interno della quale posso fare quello che mi pare, e in tali casi lo posso fare anche con SCIA, proprio perché “non posso sbagliare”. La finalità è nobile perché impone ai comuni l’obbligo di pianificare, ed ai cittadini rimane l’attività imprenditoriale, peraltro con margini di incertezza molto ridotti.
Nei primi decenni successivi alla L. 765 tale disposizione fu attuata, e lo è tutt’ora finché si tratta di realizzare nuovi quartieri di espansione edilizia o di ristrutturazione urbanistica. Tuttavia, negli ultimi anni, diciamo dal 2000 in poi, l’espansione edilizia delle nuove costruzioni ha iniziato a subire una contrazione, ed è iniziata a sorgere invece l’esigenza di rinnovare l’edilizia esistente. non è un caso se nei primi anni successivi al 2000 lo Stato e le Regioni raggiungono l’intesa per promulgare norme regionali che consentano la rigenerazione urbana dell’esistente.
In tutto ciò ci si è forse un po’ dimenticati della norma pianificatoria di base, forse anche perché la si riteneva relegata all’effettiva nuova espansione edilizia, e non anche all’intervento sull’esistente (vi erano proposte per fare delle interpretazioni autentiche di questo comma in tal senso): fatto sta che i casi di cronaca di Milano di questi tempi sono proprio legati a questo tema. Se si fa demolizione e ricostruzione con superamento di uno o entrambi i limiti dimensionali dell’art. 41-quinquies, serve comunque il piano particolareggiato o piano attuativo.
Riguardo alla fatidica necessità o meno del piano attuativo, la giurisprudenza più recente ci restituisce un quadro spaccato a metà, che riflette perfettamente la dicotomia tra la rigidità della norma e il pragmatismo del costruire. Da un lato, abbiamo un orientamento estremamente severo, ribadito proprio a luglio 2025 dalla Cassazione Penale (sentenza n. 26620/2025): i giudici ermellini leggono in modo inequivocabile l’art. 41-quinquies della vecchia ma sempre vigente Legge 1150/1942, affermando che il superamento di quegli indici impone sempre e senza eccezioni la redazione di un piano particolareggiato, poiché solo una visione integrata può garantire l’ordinato sviluppo del territorio di fronte a interventi così impattanti. In parallelo, la giustizia amministrativa, con sentenza del Consiglio di Stato n°4103/2025 ad esempio va a confermare che un intervento di demolizione di un edificio produttivo e ricostruzione di un diverso edificio, con indice di 5 mc/mq, necessita di piano attuativo (anche se vi erano anche più o meno espliciti richiami del PRG al piano attuativo, quindi è una sentenza che non ha operato in un ambito “puro”).
Dall’altro lato, altre sentenze della giustizia amministrativa ci offre una differente visione, dove vi sono casistiche in cui l’intervento demoricostruttivo non ha bisogno di pianificazione sovraordinata ma è invece direttamente attuabile (con Permesso di Costruire o anche SCIA laddove coerente). Ad esempio sul punto si è espresso il Consiglio di Stato sez. IV con sentenza n°4155/2026: benché non si parli espressamente di 1150/42 e tenendo conto che la sentenza non riguarda un edificio in zona A, viene stabilito che un intervento di demolizione di un preesistente opificio abbandonato e ricostruzione di un nuovo edificio diverso per sagoma e destinazioni rimane nell’alveo della definizione di ristrutturazione edilizia senza sconfinare nella ristrutturazione urbanistica. Questa sentenza quindi segna un punto a favore del non considerare la continuità strutturale con la preesistenza, che è un tema che, invece, è battuto spesso dalle sentenze di senso contrario (cioè non si può parlare mai di ristrutturazione se l’edificio preesistente viene completamente rimosso e quello nuovo non ha nulla a che fare con esso in quanto a sagoma, volumi, prospetti e impronta a terra).
Ma qual è la vera discriminante su cui noi tecnici dobbiamo concentrarci? Tutto si gioca sul filo del rasoio che separa la ristrutturazione edilizia dalla nuova costruzione. Se il nostro progetto, pur prevedendo demolizione e ricostruzione, mantiene un nesso di “continuità” (fisica o tipologica) con il fabbricato preesistente e si limita a riutilizzarne i volumi senza stravolgere il carico urbanistico, l’intervento probabilmente resta nell’alveo della ristrutturazione, legittimando l’uso di titoli diretti come la SCIA alternativa al Permesso di Costruire (ma, visti i precedenti, io suggerisco sempre di andare in Permesso di Costruire). Se invece esorbitiamo da questi limiti — magari demolendo una serie di edifici disomogenei per accorparli in un unico grande blocco del tutto nuovo e decontestualizzato — scivoliamo inesorabilmente nel campo della nuova costruzione. Ed è proprio lì che, superando i parametri di densità, si rientra più facilmente nelle casistiche per cui è necessario il preventivo piano attuativo.

cenno alla presunta temporaneità del DM 1444

come si è visto, questo decreto ministeriale, previsto dalla legge Ponte del 1967, ma anche la legge stessa, sembrano tutt’ora dare una interpretazione molto rigida dell’urbanistica, dettando paletti impossibili da piegare, se non nell’ambito di confini molto stretti e sotto l’occhio vigile del pianificatore comunale.
Va tuttavia evidenziato che vi sono delle linee interpretative, fino ad ora minoritarie, che tendono a ritenere questo decreto come un testo “temporaneo” la cui funzione principale sarebbe stata quella di traghettare l’Italia dai vecchi piani regolatori, disomogenei e articolati su principi pianificatori troppo semplici (ricordate le “zone a villini” e quelle “a palazzine”?) e comunque non omogenei, verso un nuovo modo di fare urbanistica. Probabilmente, dopo quasi sessant’anni anche il traghettatore avrebbe bisogno di essere rinnovato ma è proprio qui il punto: alcuni sostengono che il decreto ministeriale abbia ormai esaurito la propria funzione e debba considerarsi “spento” automaticamente. Chi sostiene questa tesi sottolinea la lettura del titolo del decreto: in questo si legge “limiti […] da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti“. La frase sembra indicare che il decreto fornisce la sua attuazione ai piani regolatori di futura emanazione (futura rispetto al 1968) e che una volta che il comune abbia provveduto a strutturare il nuovo piano, il DM perda la sua imperatività (ammesso che il piano ne abbia recepito i contenuti, ma questa è un’altra storia). Dunque il concetto potrebbe essere il seguente: il DM dispiega le sue prescrizioni finché il comune non adegua il piano regolatore preesistente al 1968 o non ne sviluppa uno del tutto nuovo, e nel momento in cui ciò avviene, si attua esclusivamente il piano, senza più fare riferimento al DM 1444 che a quel punto avrebbe esaurito il suo ruolo di traghettatore.
Concludo questo breve paragrafo specificando che questa rimane una tesi comunque respinta dalla stragrande maggioranza della giurisprudenza, rimanendo quindi più una suggestione che una reale interpretazione.

il vincolo di centro storico

Qualora tutto ciò non bastasse, si tenga a mente che la stragrande maggioranza dei centri storici italiani sono anche oggetto di specifico vincolo paesaggistico. Questo aspetto non l’ho volutamente indicato come quarto tema perché non è strettamente edilizio, in quanto appartiene alle norme dei beni culturali e del paesaggio, ma inevitabilmente finisce per interferire con l’attività edilizia. Il vincolo di centro storico difatti è uno di quelli espressamente codificati dalla norma nell’art. 136 comma 1 lett. c) del codice dei beni culturali e del paesaggio. Tuttavia, ciò non avviene sistematicamente: ci sono città in cui lo strumento urbanistico estende la zona A ben oltre i confini della zona considerabile come “storica” (vedi Roma, dove la zona A si estende ad interi quartieri ben oltre la cinta delle mura aureliane che rappresentano il confine del patrimonio UNESCO), così come ci sono centri storici che, pur essendo effettivamente tali, non raggiungono quelle qualità per l’istituzione del vincolo vero e proprio. E poi ci sono città che sono l’eccezione della regola: Roma ha il centro storico tra i più preziosi e delicati al mondo, ma non ha un vincolo paesaggistico di centro storico propriamente detto. (clicca il link per approfondire il tema, che è assai complesso).
La eventuale presenza del vincolo paesaggistico fa scattare comunque la ricomprensione dell’intervento all’interno della ristrutturazione edilizia pesante, soggetta a permesso di costruire anche se attuabile in SCIA alternativa, ai sensi dell’art. 10 comma 1 lett. c) del DPR 380/01. Rimane sempre valido il suggerimento di, almeno, procedere con Permesso di Costruire, nella cui istruttoria può essere il comune stesso a rilevare la necessità di operare tramite piano attuativo. Tale scelta peraltro vi consente di saltare a piè pari il dubbio evocato nel secondo tema del presente post.

Il presente post, come tutti in questo blog, contiene delle valutazioni e delle riflessioni frutto dello studio e della applicazione dell’autore, che vi garantisce di aver impiegato nello scrivere la massima diligenza. Tuttavia, non ci si assume alcuna responsabilità sulla veridicità, applicabilità ed affidabilità di quanto qui riportato, dunque ogni valutazione che si dovesse fare in funzione di quanto qui scritto sarà ad esclusiva responsabilità di chi intendesse avvalersene. In ogni caso è gradita l’indicazione di contenuti ritenuti errati o, in generale, commenti e critiche. Alcune porzioni di questo post possono essere state scritte con sistemi di intelligenza artificiale generativa ma, anche laddove fosse, sono stati letti, verificati ed implementati con mano umana.